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【封面报道】中国第三方支付有效监管研究

金卡生活 2020-03-30 14:18:28


作者
杨彪,中国人民银行上海总部金融服务一部副主任,上海交通大学国际公共关系与事务学院MPA公共管理硕士学位,2009年9月考入东北大学工商管理学院攻读管理学博士学位,师从巴曙松教授。先后在《中国金融》、《财政研究》、《财经科学》等核心期刊上发表了多篇有关第三方支付的学术论文,参与了人民银行总行、上海市政府、中欧国际工商学院组织的多项第三方支付重点课题研究,其中作为主要参与者的《促进与规范上海市第三方支付产业跨越式发展》项目荣获2011年度上海市政府颁发的金融创新推进奖。


最近十年来,第三方支付在我国“异军突起”,蓬勃发展,从创新产品,到创新业务,再到创新行业;从不为主流经济金融业认可,到被明确法律主体地位及被中国人民银行纳入监管范畴。在这一发展过程中,第三方支付极大地助推了我国新兴产业的发展,也见证了十年来我国现代服务业的不断升级和金融服务市场的持续开放。但与此同时,第三方支付在产品功能、业务属性以及行业整体发展模式上都暴露出很多风险问题和瓶颈制约。


这些都促使各方面认真思考第三方支付这种新型支付服务业态发展与监管的相互关系问题,以及深入研究如何通过建立一种有效的监管机制在控制行业风险的同时,仍能不断提高第三方支付行业的创新能力及可持续发展能力,从而更好地发挥第三方支付的积极作用,促进我国经济发展方式转变、提高第三产业比重、推动实体经济发展。


面对创新、面对发展、面对一个特定市场环境的时候,合规经营又面临诸多问题。支付机构只有规范自己的经营行为,合规经营方能稳健长远发展。监管机构相关负责人指出,中国银联联合产业各方整顿第三方违规支付的行为,是正常的商业行为。


以处于规范监管初期的第三方支付为研究对象,杨彪博士试图对第三方支付面临的问题进行研究。上海是我国第三方支付机构最集中的地区,为作者的研究提供了生动鲜活的案例。而人民银行工作的背景,也使作者能够从更加宏观的视角来思考第三方支付监管这一前沿问题。


自律与监管并行,是第三方支付可持续发展的逻辑。


我国第三方支付有效监管框架的涵义与构建


构建第三方支付有效监管框架是对第三方支付机构实施有效监管的基础。本文结合我国第三方支付服务市场的发展情况,研究了我国第三方支付有效监管框架的组织结构体系。在这个组织结构中应明确监管当局的监管、商业银行的协助监督、行业自律与社会舆论监督的各自作用。本文将剖析对我国第三方支付实施静态监管可能产生的问题,并尝试引入动态监管机制,在此基础上,还将对第三方支付有效监管的内容与监管方法(现场与非现场监管方法)进行研究。


第三方支付有效监管框架的涵义


一个完整有效的监管框架如图所示,应包括如下要素:良好的监管基础和监管环境,完善的监管组织体系,有效全面的监管工作机制,明晰的监管重点。下面就监管框架所包含的各要素进行逐一分析和论述。



有效监管框架的组织结构体系。完备的第三方支付服务市场监管体系是有效监管的先决条件和重要组成部分。依据新制度经济学的制度变迁理论,单纯依靠自律制度来压缩交易成本的能力是有限的。随着第三方支付市场的发展,由于第三方支付机构自身追逐市场利益的驱动会使得单纯依靠自律的制度安排逐渐丧失效率,直至被一种新型的监管制度所代替。这种新型的监管制度就是以央行为主导的政府监管、其他部门协作监督与自律管理相结合的混合监管制度。混合监管制度的出现是监管制度安排的一项创新与演进,能够降低支付服务市场单纯依靠自律制度运行的交易成本,并且提高监管效率。


具体实施上,就是在第三方支付监管机制建立、监管法规制定之初,就应借鉴国际成功监管实践,总结发达国家,特别是美国、欧盟等电子商务发展较早国家和地区的监管经验,并结合中国经济、社会制度特点,以及当前较成熟的金融监管组织体系,形成人民银行主导监管、商业银行辅助监管、行业协会自律监管、社会舆论补充监管的协同,并在组织体系上形成合力,以创造有效的监管环境。


同时明确相关监管法律及制度,使每一类监管主体都承担相应的监管责任。其中尤其要发挥人民银行的主导监管作用,在目前的分业监管格局下,人民银行有自上而下、系统的机构组织,应充分发挥人民银行的多级组织架构优势,分级授权监管目标,实现不同支付业务模式的第三方支付机构的分类监管、动态监管,有效提高监管的实施效率和效果。


因此一个有效的监管框架中,合理的组织结构应该是:监管当局的监管(核心作用),商业银行的协作监督(基础作用)、行业自律机构的管理(重要作用),社会舆论的监督(补充作用)。


突出中国人民银行的法定监管地位。维持支付体系的安全和效率是各个国家中央银行普遍具有的基本职能之一,中国人民银行是我国支付服务市场的法定监督管理者。在第三方支付机构的监管框架中,应突出中国人民银行的法定监管地位。中国人民银行依法制定《办法》,对第三方支付机构实行监督管理。中国人民银行对第三方支付机构的准入资质设定标准,强调必须具备充足的货币资本、丰富的从业经验和较强的持续经营能力等。


第三方支付机构在经营过程中,必须根据中国人民银行关于审慎经营的要求,提供安全、高效的支付清算服务。即使在第三方支付机构终止提供支付清算服务时,也必须按照中国人民银行的规定确保平稳退出。同时,中国人民银行及其分支机构有权依法对第三方支付机构进行定期或不定期的现场和非现场检查。针对第三方支付机构可能损害服务对象合法权益或者可能危及支付服务市场正常秩序的违法违规行为,中国人民银行及其分支机构有权进行行政处罚。


发挥商业银行的协作监督作用。商业银行是支付清算服务中不可或缺的重要参与主体。积极调动商业银行参与第三方支付机构的监督管理,有助于中国人民银行取得更好的监督管理效果。发挥商业银行的协作监督作用,如引入备付金存管银行和备付金合作银行以实现第三方支付机构客户备付金的全面监管,更好地实现二者业务上的分工和互补,促进社会经济活动中资金更好、更安全地流转。


具体协作监督管理过程中,为切实加强服务对象备付金的安全性,备付金存管银行和备付金合作银行应及时准确地将专用存款账户的资金余额信息等报送中国人民银行。备付金存管银行应与支付机构建立客户备付金数据核对机制,也可根据客户备付金的监督管理要求,针对支付机构建立专门的客户备付金存管系统。


其中值得注意的是,商业银行协助开展对支付机构备付金使用、划转的动态监督,备付金银行不仅对客户备付金的使用情况进行监督,备付金主存管银行还要对支付机构接收的客户备付金的头寸调拨、信息归集等情况进行监督。备付金银行按日与支付机构核对账务,发现客户备付金被违法使用或有其他异常情况的,立即向所在地中国人民银行分支机构及备付金银行的法人机构报告。中国人民银行及其分支机构根据监管需要,对支付机构接受的客户备付金的余额及变动情况进行监测和统计。这有助于中国人民银行翔实掌握第三方支付机构业务运行情况以及备付金专用存款账户的变动情况等,进而能够及时防范和防止备付金被挪用等问题的发生,有效维护服务对象合法权益。


增强支付机构的合规自律意识。在监管机构难以全面覆盖的“软”范围,可通过第三方支付机构的行业自律组织对支付机构进行约束。可以说,支付机构行业自律组织的自我约束是支付机构监管的补充与延伸,是对支付机构实施有效监管的重要辅助手段。加强支付机构监管与提倡行业自律并行不悖。


支付机构自律组织应当以职业道德为支柱,形成自检、互检制度,起到防患于未然的作用。


自律组织通过制定自律规则,实现内部自我约束和自我监督。许多国家和地区通过立法对自律组织加以规范与约束,不少国家的支付机构自律组织都扮演着监管当局的协调机构角色,有些国家和地区的自律组织还发挥一定的监督作用。通过自律组织与监管机构协作,可敦促行业成员贯彻实施法律法规,并对行业成员的业务和遵守财务制度等方面进行监督。自律组织有权对违反法律或自律规章的第三方支付机构给予纪律处分。在我国,通过整合支付市场主要参与者,包括金融支付机构及非金融支付机构,成立行业协会,可以大大促进行业自律性管理,维护支付服务市场的竞争秩序和合法权益,同时加大防范支付清算风险的力度,有利于第三方支付产业的健康发展。


调动社会公众的广泛监督力量。第三方支付机构的监管体系中,除了坚持监管当局(中国人民银行)的法定监管地位及商业银行的协作监督作用外,还应加强行业自律与舆论监督的作用。通过调动社会公众的广泛监督力量,如在市场准入时向社会公告支付机构申请人的相关资质信息,接受社会舆论的广泛监督,形成社会监督机制,以保障监管的公开、公平、公正,促进监管过程中的廉政建设,维护政府形象,而且还能强化社会公众的参与意识和监督意识。


有效监管框架的工作机制。如上所述,实现第三方支付有效监管应先构建配套的有效监管基础与环境,再制定重点监管阶段的有效监管措施。随着信用制度的完善以及网络技术的发展,除了央行,第三方支付在各个环节的创新还可能涉及到公安部、银监会、工信部和外管局等其他监管主体,大一统监管体制在短期内是无法建立的,这就需要有一个创新的协同工作机制来防止监管漏洞、减少监管成本和提高监管效率。


有效监管框架的主要监管方式。在央行对支付机构的监管方式上,应主要采用静态监管和动态监管两种方式。


静态监管:静态监管一般是根据历史的、静态的资料,如第三方支付机构上交的前一年或前几年的财务报表及支付业务报告所提供的数据信息进行统计分析,并通过与预先设定的一些指标相比较来判断存在的各种风险。


动态监管:动态监管包括监管的持续性以及监管的调整性等两方面内容。动态监管的持续性是指对第三方支付的发展进行不间断、个性化、全方位的监管,并准确把握第三方支付发展的方向,依据其发展趋势制定相应的监管法规与制度。动态监管的调整性是指第三方支付的监管模式、监管手段不是一成不变的,要具有灵活性,应能针对新情况、新需要及时进行调整,并根据风险程度和业务模式实施分类监管。


静态监管由于时间跨度较长,监管中不确定性因素的增多,使得静态监管难以迅速地或动态地检测出支付机构的风险状况变化。而动态监管可以针对支付产业发展中具有极大的不确定性和创新性的特点,及时收集监管信息,调整监管方式。因此与静态监管相比较,动态监管更适应第三方支付产品多样化的发展趋势。


有效监管的重点内容


第三方支付进行有效监管的重点内容应包括以下几个方面:确保客户资金(客户备付金)的安全、客户信息的安全以及支付信息系统的安全。具体分析如下。


客户资金的监管。近年来,我国第三方支付机构发展非常迅猛,拥有的客户数量、交易金额、客户备付金呈现出飞速增长的势头。第三方支付业务的快速发展,对于繁荣支付服务市场、方便社会公众资金结算等方面具有重要的现实意义,但也存在着诸多问题,其中客户备付金的安全问题是困扰监管当局最突出的问题。客户备付金不属于支付机构所有,但在第三方支付机构中,客户备付金存放在第三方支付机构开立的银行账户,而且第三方支付机构接受的客户备付金相对于其在交易中收取的支付服务手续费而言数额巨大,因此第三方支付机构存在较大的利益动因去挪用客户备付金。如果客户备付金被挪用,不仅可能对支付结算体系造成较大的系统性风险,而且由于涉及的客户数量巨大,可能会造成比较大的社会问题。


针对这一情况,中国人民银行在《办法》中对第三方支付机构的客户沉淀资金管理进行了明确规定。《办法》一方面明确了第三方支付机构接受的客户备付金不属于第三方支付机构的自有财产,第三方支付机构只能根据客户支付指令转移备付金,即禁止第三方支付机构使用客户备付金进行投资等活动。另一方面,《办法》明确了第三方支付机构对客户备付金的持有形式。第三方支付机构只能选择一家商业银行作为备付金存管银行,将接受的客户备付金以银行存款形式持有。此外,《办法》赋予了备付金存管银行监督第三方支付机构客户备付金使用情况的权利,明确了第三方支付机构监管中中国人民银行承担的法定监管职责和商业银行承担的协作监督职责。《办法》的出台从政策层面上初步解决了第三方支付机构在提供支付服务过程中,客户备付金面临的大多数风险问题,但在实际业务操作中仍然存在着有待解决的问题。


目前行业内少部分支付机构会为商户进行款项融资,此业务操作有收取财务利息之嫌。长此以往,虽然支付机构的整体收益会有所提高,但是支付机构的财务风险将大大提高,一旦商户发生清偿风险,会危及备付金的安全。如果支付机构发挥企业本身的清算结算优势,衍生出去帮助企业商户进行应收账款及应付账款的管理功能,既可使商户提高资金管理效率又可降低管理成本,而支付机构也能获取部分服务收益,这才是真正双赢的局面。


支付机构与商户之间存在一定的结算时间性差异,所以支付机构会产生相当一部分沉淀的备付金存款,而沉淀备付金存款目前仅用于活期存款、协定存款、通知存款等银行产品,在目前利率水平较低的情况下,实际的利息收入很有限,因此在有限的利息收入中再提取的风险准备金更显得微薄,不足以应付经营中可能出现的风险。可以将支付机构沉淀的备付金存款委托存管银行定向理财,且仅限于如银行同业拆借市场等清偿风险极小的短期货币市场中。这样既能提高货币市场流动性,又能提高备付金存款的收益从而提升风险准备金金额,同时还能保证备付金的安全,可谓一举多得。


支付机构合作的商户已经数以万计,数以万计的商户在经营中难免会发生经济纠纷抑或税务纠纷,而在很多执法机关对于第三方支付机构还不了解的情况下,会直接通知商业银行封存支付机构的结算资金,使每天数以亿计的结算资金无法正常结算。当不明真相的商户长时间收不到结算款项时,必然会使支付机构面临清偿风险,同时产生较大的社会影响。因此,当执法机关需对支付机构的某商户的资金进行冻结时,可以直接通知支付机构来冻结该商户的结算款项,而非封存支付机构在商业银行的账户,以避免影响其他正常商户的资金清算结算工作。


信息安全的监管。第三方支付服务中的客户信息包含客户在社会经济活动中产生的大量交易信息以及客户的隐私及商业数据,因此加强客户信息保护,保护第三方支付服务中相关当事人,尤其是消费者(客户)的合法权益是实施有效监管的重要措施。针对在第三方支付服务中存在的客户信息安全问题,要做到有效监管应重点包括如下内容。


第一,监管当局应建立完善的法规制度,监督支付机构加强信息管理,确保客户信息安全。


第二,督促第三方支付机构加强制度建设,强化制度约束。建立完善的信息管理及保密制度,加强管理与自查,特别是对重要环节的管理与检查,切实防范信息泄漏。


第三,加强信息保管,确保信息安全。第三方支付机构要对客户身份基本信息及交易数据等各类信息建立严格的档案管理制度,实行专人专岗管理,妥善保管、使用、传递、销毁信息,严防信息泄漏。支付机构在终止客户服务时,与其他支付机构要建立完善的客户信息及交易数据的交接手续与流程,严防信息在交接过程中流失、泄漏。


第四,完善技术系统,防范信息泄漏。第三方支付机构要建立并不断升级完善技术系统,加强内部系统管理,建立完善的防火墙,实现内部系统与外部网络的隔离,加强对外部黑客攻击的防范,加强病毒防范,切实防范信息泄漏,确保信息安全。


第五,强化教育,提升安全意识。第三方支付机构对内加强员工的教育,对外加强对客户的信息安全宣传,提升员工与客户的安全意识,从源头上杜绝信息泄漏。


信息系统安全的监管。由于第三方支付是支付体系的重要环节,近年来随着第三方支付机构数量的迅猛发展,第三方支付在支付体系中的地位也在不断提高。如果个别第三方支付机构的信息系统出现风险,影响的不仅是该机构客户的支付结算业务,也可能造成整个支付体系的系统性风险。因此有必要加强对第三方支付机构的信息系统监管。根据第三方支付机构信息系统的各主要环节,应以如下方面作为监管的重点内容。


机房安全。首先,支付机构核心支付系统的机房必须符合国家标准的相关规定,采取消防、空调、防潮、防静电、防雷击、供电安全等措施,并报备人行。其次,对于所有机房值班记录,如人员进出记录、设备进出记录、值班记录、应急演练记录、变更记录、安全事件处理记录等重要运维资料,支付机构需要保留一定期限。最后,对于所有运维相关制度、规范、流程等文档,需要定期更新。


网络安全。首先,支付机构每年需要委托第三方安全检测机构对支付系统进行一次漏洞扫描,出具扫描报告,并进行相应的整改,同时需将扫描报告和整改措施报备人行,并每半年向人行报备整改进度,直至整改工作完成。其次,支付机构必须保留最近期间的网络审计等安全记录。最后,如支付机构的支付系统对外有互联网服务,则必须在互联网接入处布放防火墙和入侵检测(防御)设备等安全设备,并且保留最近期间的防火墙和入侵检测(防御)设备的安全日志和分析结果。


受理银行卡终端安全。支付机构受理银行卡的POS 类终端必须通过“销售点终端产品认证”。


主机及数据安全。首先,支付机构只能存储用于交易清分、差错处理所必需的最基本的账户信息,不得存储银行卡磁道信息、卡片验证码、个人标识代码(PIN)的明文和密文及卡片有效期;对于账户信息的访问权限,必须有审计记录。其次,支付机构对于支付核心主机的软件或系统的配置更改、补丁安装以及升级需受内部管理控制,需保留相应的审计日志和变更记录,以备现场抽查。


支付机构需对核心支付系统数据每日进行增量备份,定期进行全备份。备份的数据需定期进行同城异地存放。需定期进行备份数据恢复,以检验备份数据的有效性。所有备份信息和恢复信息必须留有记录。


应用程序开发安全。首先,对开发过程的质量进行控制。需要制定相应的制度和项目研发规范来使工序部门之间的工作能够协调开展,比如设置工序部门的工件输入、输出标准,让质量低下的工件不会流入下一个工序环节,起到“缺陷预防”的作用。其次,设置专门的测试组织和招聘专职的测试人员。对开发完毕的程序进行全面的测试,对于测试中发现的问题,要全面整改。最后,搭建仿真度高的模拟运行环境,在应用程序正式发布到生产环境前,先在模拟环境试运行,通过检验后才能正式投产。


业务连续性安全。支付机构需制定信息系统运行安全应急预案和应用系统安全应急预案,定期查阅并更新,并至少每半年演练一次。每次应急处置或演练需有书面记录。


整改实施安全。支付机构每半年需把第三方支付业务检测整改进度向人行报备,直至整改工作完成。如存在整改进度严重滞后的情况,需要向人行进行情况说明。


有效监管的主要措施


市场准入环节有效监管措施。由于第三方支付业务具有银行业相类似的外部性特征,对第三方支付业务实施有效监管,在市场准入环节监管的基本内容与要求,可结合第三方支付行业发展特征,参照银行业有效监管的基本要求,明确准入范围、确定市场准入标准。


《非金融机构支付服务管理办法》规定第三方支付机构提供支付服务应具备相应的资质条件,以此建立统一规范的第三方支付服务市场准入制度,强化第三方支付服务市场的持续发展能力。根据《办法》,第三方支付机构提供支付服务应具备的条件主要包括:


第一,商业存在。申请人必须是在我国依法设立的有限责任公司或股份有限公司,且为非金融机构法人。


第二,资本实力。申请人申请在全国范围内从事支付业务的,其注册资本至少为1亿元;申请在同一省(自治区、直辖市)范围内从事支付业务的,其注册资本至少为3千万元人民币,且均须为实缴货币资本。


第三,主要出资人。申请人的主要出资人(包括直接、直接与间接拥有其10%以上股权的出资人)均应符合关于公司制企业法人性质、相关领域从业经验、一定盈利能力等相关资质的要求。


第四,反洗钱措施。申请人应具备国家反洗钱法律法规规定的反洗钱措施,并于申请时提交相应的验收材料。


第五,支付业务设施。申请人应在申请时提交必要支付业务设施的技术安全检测认证证明。


第六,资信要求。申请人及其高管人员和主要出资人应具备良好的资信状况,并出具相应的无犯罪证明材料。


第七,考虑支付服务的专业性和安全性要求等,申请人还应符合组织机构、内控制度、风控措施、营业场所等方面的规定。


综上所述,在市场准入的有效监管措施制定上,最终目的是要通过监管者制定的良好、合适的准入机制,及监管机构的公信力来表明新进入的第三方支付机构是资质良好的第三方支付机构,这也有助于第三方支付机构获得良好的初始声誉,比较顺利地开展业务,并且在具体过程中,监管者以其良好的准入监管措施减少了系统性风险扩展,降低了因克服第三方支付市场自身的脆弱性而产生的巨大成本,同时保证了行业的稳定性和创新性。


日常经营阶段有效监管措施。日常经营阶段的持续监管是市场准入监管的延伸,是第三方支付有效监管的重要环节。在日常经营阶段有效监管措施的重点是处理好监管与发展、规则监管与原则监管的关系,使监管部门在监管成本最低的情况下实现对第三方支付机构的有效监管,使第三方支付机构的行为在实现自身利益最大化的同时,也能符合监管部门的要求,做到监管“激励相容”。



基于规则监管与基于原则监管。所谓基于规则监管,是一种过程控制式的监管,它要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品、不同的市场分别制定描述性的详细规则,监督机构的合规状况,并根据是否合规来决定对之采取的措施。该方法的优点是,监管有规可依,约束了监管者过度的自由裁量,提高监管的客观性和稳定性;被监管机构和消费者更容易理解和遵守;监管规则的明确与统一、监管规则的贯彻实施具有较强的可操作性,可防止监管套利,也有助于缩小各国监管水平的差距。


所谓基于原则监管,是指监管者对监管对象的运营过程不再拘泥于详细的合规控制,而是事前为监管对象制定出良好的原则,鼓励监管对象根据实际情况,选择合适的方法来遵守这些原则,监管者对监管对象的经营结果进行检查,根据经营结果决定是否要对监管对象采取强制性的措施。若将监管对象的运营过程看作是一个系统,在原则监管模式下,监管者不再控制系统的输入因子(input)和系统的运行过程(progress),而是只关注系统的输出结果(outcome)。


只要系统的输出结果符合良好经营原则,监管者对监管对象从输入因子到输出结果之间的传导机制的构建和运行过程不加以干预。但若系统输出的结果违背了良好经营原则,监管者必须能及时观测出结果偏离状况,并据此对监管对象提出更高的监管要求,甚至可以是强制性的惩罚措施。基于原则监管与基于规则监管相比较,其特点和运行模式将对监管者、监管对象及消费者都将产生重要的影响。


由于目前我国第三方支付行业还处于市场发展初级阶段,第三方支付机构与监管部门对行业的发展认识均处于初步阶段,因此,监管部门很难制定一部详尽的符合市场规律的规则来规范与约束第三方支付机构的行为。相反,从成本收益以及激励相容的原则考虑,监管部门更倾向于制定市场发展若干原则,调动监管对象发展与创新动力,与第三方支付机构共同探索行业发展规律,并在此基础上不断完善与修订规则,在更高层面实施更有效监管。


分类监管。为了实现监管的成本效益原则,在监管过程中需对第三方支付机构采取分类监管,根据业务风险程度、不同业务类型、业务范围制定不同的业务标准与监管尺度、检查频率,以此达到在成本最小的原则下实现最优的监管效能。


市场退出环节有效监管措施。市场退出是指第三方支付机构退出支付服务市场,终止第三方支付结算业务活动。根据第三方支付机构市场退出的原因和形式可分为主动退出与被动退出。第三方支付机构市场退出有效监管措施的核心在于有效处理机构市场退出与客户利益保护的关系,以下根据不同的退出形式分析阐述。


主动退出是指第三方支付机构因分立、合并或者出现公司章程规定的事由需要解散,因此而退出支付服务市场,其主要特点是“主动地自行要求解散”。具体形式包括。


第一,第三方支付机构收购。

第三方支付机构收购是由于股份被其他公司购买,在收购方安排下注销该机构的法人资格,实现支付服务市场退出。被收购的支付机构债权债务由收购方接收,成为收购机构的一部分或分支机构,也有被收购的支付机构在收购方的主导下,重新注册法人资格,但新注册与被收购前的支付机构在法律意义上完全不同。


第二,第三方支付机构合并。

第三方支付机构合并,是指两家或两家以上支付机构在达成协议的基础上,通过某种自愿、合作和公开方式进行机构合并,最终成为一家新的单独法人资格支付机构。第三方支付机构合并后,通常融合两家支付机构的名称,也有可能沿用其中一家支付机构的名称,但并不说明支付机构在法人资格上有继承关系。合并后的支付机构即使沿用某一机构的名称,也是重新进入市场的支付机构。


第三,第三方支付机构分立。

第三方支付机构分立是指一家具有独立法人资格的支付机构由于经营发展上需要,或迫于法律或行政上的压力,拆分为两家或两家以上新的支付机构。原支付机构在分立后法人资格消失,自动退出市场,全部债权债务按照事先约定由新支付机构接受。


被动退出是指由于法定的理由,如由法院宣布破产或因严重违规、资不抵债等原因而遭关闭以及不符合审慎监管和合规监管标准而被监管当局按照法定程序取消第三方支付业务牌照而退出市场。主要包括破产和撤销。


破产。第三方支付机构破产是指不能支付到期债务,由第三方支付机构自行申请,或者由债权人要求,经监管部门审核同意,司法机构作出裁定,终止支付机构法人资格的法律行为。破产是支付服务市场退出的司法程序,是在各种方法解决经营困难均告失败的情况下的最终手段。在市场退出方式中,破产在短期内对经济和社会造成的冲击和影响最明显,如果没有有效的法律措施和可靠的安全网作为保障,第三方支付机构破产将给整个行业带来严重的负面影响。


目前现有法律中未列明支付机构接受的客户备付金在破产清算时是否有别除权。而《证券法》第139条规定,“证券公司破产或者清算时,客户的交易结算资金和证券不属于其破产财产或者清算财产。非因客户本身的债务或者法律规定的其他情形,不得查封、冻结、扣划或者强制执行客户的交易结算资金和证券。”《商业银行法》第71条规定,“商业银行不能支付到期债务,经国务院银行业监督管理机构同意,由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的,由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组,进行清算。商业银行破产清算时,在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后,应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”由此可见,根据《证券法》的规定,客户的证券交易结算资金不属于破产财产,而根据《商业银行法》的规定,个人储蓄存款的本金和利息在破产财产的支付中也排在优先位置。而对于支付机构的客户备付金则适用《破产法》的有关规定,因此其属于一般债权,在破产清算中获得优先清偿没有法律支持。


撤销。第三方支付机构因吊销支付业务许可证被撤销的,监管机构应当依法及时组织成立清算组,进行清算,按照清算过程中指定的清偿计划及时偿还债务。支付机构被撤销的事由主要体现在《办法》第三十八条的规定,“支付机构有下列情形之一的,中国人民银行及其分支机构有权责令其停止办理部分或全部支付业务:累计亏损超过其实缴货币资本的50%、有重大经营风险、有重大违法违规行为。”支付机构被撤销要经过作出撤销决定、组织清算、注销登记和公告等程序。支付机构被撤销,应当由监管机构组织成立清算组,进行清算,以了结支付机构的债权债务关系。撤销清算的结果有两种:一是债务清偿,法人资格终止;二是资不抵债,转入破产还债程序。


接管。除以上两种被动退出形式外,对已经或者可能发生信用危机、严重影响客户利益的第三方支付机构,监管当局(中国人民银行)可以对该第三方支付机构实行接管。接管的目的是对被接管的第三方支付机构采取必要措施,以保护其客户的合法权益,恢复第三方支付机构的正常经营能力。第三方支付机构被接管后,其债权债务关系不因接管而变化。接管决定实施后,自接管开始之日起,由接管组织行使第三方支付机构的经营管理权力。对第三方支付机构实施接管后,有三种可能的结果。


第一,当接管决定中规定的期限届满或者监管当局决定的接管延期届满后,该第三方支付机构被法院依法宣告破产;第二,当接管决定中规定的期限届满前,第三方支付机构已恢复正常经营能力;第三,当接管决定中规定的期限届满前,该第三方支付机构被其他支付机构合并或者被法院依法宣告破产。


退出过程中保障客户权益的有效监管措施。为了确保支付机构退出过程中支付机构客户的合法权益,监管机构应详细跟踪第三方支付机构的整个退出过程,并做出切实可行的监管和保障措施。尤其是重点保障客户的知情权、选择权与隐私权。


第一,对客户知情权的保障措施。支付机构在退出支付服务市场时应向商户、客户作出信息公告。公告的内容主要有以下几方面:告知客户终止支付业务的原因;明确停止受理客户委托的支付业务时间;终止后,支付机构不再受理新的业务,已发生的业务自然滚动结束。支付机构公告的渠道包括:网站首页、向客户发送短信提醒、向重要客户发公告函。


第二,对客户选择权的保障措施。支付机构提供直接退还客户备付金,以及托管支付服务等方式,由客户自行选择终止支付业务的方式。在采用托管模式下,退出机构选定一家支付机构作为受托机构。受托机构选择时,可从机构业务规模、机构对于行业的熟悉程度、机构信誉、机构支付系统的开放性和灵活度等角度进行考虑。在充分尊重商户、客户意愿的前提下,并且完全告知全部客户后,统计选择“托管服务”方式终止业务的客户、商户名单,确定托管的业务规模与客户规模,以及涉及的信息系统。


退出机构和受托机构与所有选择“托管服务”的客户签订托管协议。协议应明确退出机构终止服务的时间,以及托管后服务开始的时间;明确托管后的客户权利义务,以及上述权利义务与托管前的变化情况;明确托管过程中客户身份资料及历史数据交接的要求。


涉及商户托管的,退出机构应组织商户与受托机构就商户电子商务系统与受托机构支付服务系统的对接进行安排,退出机构应提供必要的协助。按照既定的切换时间节点,针对已经完成协议签订的客户进行一次性切换。在既定切换时间节点未能完成协议签订的客户,可以改为“直接退还备付金”操作,或者待问题解决后再进行个别的“托管服务”切换。


第三,对客户隐私权的保障措施。退出机构在人民银行相关部门的监督下销毁客户身份信息及交易记录等涉及客户隐私的资料,包括纸质及电子数据。退出机构的反洗钱相关资料,如客户风险等级评定、可疑交易报告等内容,可按照人民银行相关规定,交给受托机构参考,协助受托机构完成对应的义务。针对已经终止的服务,如需保留相关资料,退出机构应作出妥善安排,确保合规要求。针对选择“托管服务”的会员身份资料和历史交易数据的保管和移交,在托管协议中应予以明示。在托管服务正式提供前,退出机构根据协议要求内容,将对应的资料交由受托方。退出机构在终止服务的过程中,应缩短商户待结算款项周期,快速处理未执行完的支付请求。


有效监管的主要手段


非现场检查手段。非现场检查监管是监管机构通过收集支付机构的经营管理资料和财务数据,运用技术方法(如各种模型与比例分析等)研究分析支付机构经营的总体状况、风险管理状况、合规情况等,对其稳健经营情况进行评价。通过非现场检查监管能够及时和连续地监测支付机构的经营风险状况,为现场检查监管提供依据和指导,使现场检查更有针对性。


非现场检查监管是为了及时发现问题,防患于未然。现场检查通常间隔时间较长,在现场检查的间隔时间里,支付机构的经营情况有可能发生变化,需要利用非现场检查及时发现,对有问题的支付机构进行跟踪,发现问题恶化的,可相应采取措施;通过对支付机构各种报表、报告的综合分析和整理,对整个第三方支付服务业进行评价,为制定政策提供依据。非现场检查监管包括以下主要环节:采集数据;对有关数据进行整理;生成风险监管指标值;风险监测分析和质询;风险评价与预警;指导现场检查。


非现场检查监管按照检查内容可分为合规性检查与风险性检查。合规性检查监管是通过对支付机构财务报表和资料的分析,检查各项指标是否符合监管当局制定的审慎政策规定。监管当局通过计算支付机构的资本充足性、流动性等指标,检查遵循审慎政策及其他规定的情况。如果达不到规定的要求,监管当局采取一组或几组监测指标,一般采用对比分析和趋势分析的方法。对比分析是将被检查的支付机构指标与其他规模和经营环境比较接近的支付机构的指标进行对比,找出被查支付机构的问题。趋势分析是将被查支付机构的指标与过去时期内的指标进行对比,观察其发展轨迹。非现场检查的监管资料来源主要是支付机构的各种报表和报告。


中国人民银行建立对支付机构非现场检查监管制度,按照风险为本的监管理念,全面、持续地收集、监测和分析支付机构的非现场检查监管报表等风险信息,关注风险管理制度的完善和有效执行,制定监管计划。通过对风险种类、风险程度、风险发展趋势进行分析判别,对支付机构主要业务的风险状况、风险防范措施的充分性以及外部风险影响因素作出判断,据此评价支付机构整体风险水平。通过风险评估,合理配置监管资源,实施分类监管措施,做到高风险多监管、低风险少监管。


现场检查手段。现场检查监管是由监管当局派人进入支付机构,通过查阅各类财务报表、文件档案、原始凭证和规章制度等资料,核实、检查和评价支付机构报表的真实性和准确性,以及支付机构的经营状况、风险管理和内部控制的完善性。通过现场检查,有助于全面、深入了解支付机构的经营和风险状况,对合法经营和风险状况作出客观和全面的判断。


根据现场检查监管的目的、范围和重点,可将其分为全面现场检查监管和专项现场检查监管。全面现场监管涵盖各项主要业务及风险状况,对总体经营和风险状况作出判断、评价。专项现场检查监管则是对一项或几项业务进行重点检查,具有较强的针对性。监管当局大多是根据支付机构的经营状况和安全性等因素进行检查。一般来说,支付机构的资信等级愈低或经营规模愈大,接受现场检查的频率愈高。在正式检查开始前,监管机构事先通知被检查的支付机构,使其准备好材料,以便节省时间和人力。在现场检查的计划阶段,要对检查范围、程度、谈话对象范围等作出确定。随着不断发现问题,计划可能被修改。在进行准备阶段,检查组要探讨检查中可能出现的各种问题,对上次检查以来的各种业务变化报告及有关档案进行分析,决定重点检查领域。在完成最初准备工作和检查程序计划后,还要研究检查过程中采用的统计技巧、检查人员分工、检查顺序和重点等。


中国人民银行建立对支付机构现场检查制度,明确现场检查的程序、主要步骤和相应管理措施。中国人民银行及其分支机构负责对第三方支付机构开展现场检查。通过查阅各类交易明细、财务报表、文件档案、原始凭证和规章制度等资料,核实、检查和评价支付机构报表的真实性和准确性,以及支付机构的经营状况、风险管理和内部控制的完善性。对于在现场检查中发现的问题,提出明确的整改意见和整改时间要求,并及时跟进具体整改情况,包括整改措施、整改进度和整改效果等。


非现场检查监管与现场检查监管相比只是形式上的不同,都是中国人民银行进行监管的必不可少的手段。非现场检查监管与现场检查监管相互补充,互为依据,互相衔接,互相完善。现场检查监管往往仅限于事后补救,为时已晚;非现场检查监管则以其诸多优势防患于未然。当然,尽管强调了非现场检查监管的优势与作用,但这并不意味它可以彻底取代现场检查监管。现场检查监管因为能够亲临现场,因而能够对具体的监督对象进行全面的检查,进行细致、深刻的解剖,发现一些隐蔽性问题,特别是对一些欺诈行为更为有效,因为有许多问题从第三方支付机构的公开财务报表和业务资料中根本是无法发现的。非现场检查监管指导性作用的发挥也离不开现场检查监管的配合,所以说,现场检查监管有着其不可替代的作用。


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